1 stycznia br. Bułgaria i Rumunia, po 18 latach obecności w Unii Europejskiej, oficjalnie stały się pełnoprawnymi członkami Strefy Schengen. W obliczu kryzysów, które w ostatnich latach wystawiały na próbę spójność, jednolitość, a nawet zasadność istnienia strefy, jest to jedno z nielicznych wydarzeń, które można uznać za sukces. W związku z powyższym nasuwa się pytanie, czy ostatnie rozszerzenie strefy o nowe państwa członkowskie stanowi zaledwie wyjątek od trendu osłabiania integracji, czy należy traktować to jako zapowiedź odnowy i wzmocnienia Schengen?

Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie genezy powstawania Strefy Schengen, analiza przystąpienia nowych państw członkowskich, wskazanie możliwych zagrożeń i wyzwań przy zmieniających się uwarunkowaniach geopolitycznych oraz przywołanie proponowanych reform.

Autor: Piotr Nowak

Początki Strefy Schengen

 

14 czerwca 1985 roku rządy Królestwa Belgii, Republiki Federalnej Niemiec (ówczesne Niemcy Zachodnie), Republiki Francuskiej, Wielkiego Księstwa Luksemburga oraz Królestwa Niderlandów, wraz z podpisaniem Układu z Schengen, wyraziły zgodę na stopniowe znoszenie kontroli na swoich granicach wewnętrznych. Jako ciekawostkę warto przytoczyć fakt, iż Układ podpisano na pokładzie statku Princesse Marie-Astrid na rzece Mozeli, na styku granic Francji, Luksemburga i Niemiec. 

Rozpoczęto proces wprowadzania swobody poruszania się dla wszystkich obywateli państw-sygnatariuszy, pozostałych (ówczesnych) państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego (obecnie Unii Europejskiej) oraz niektórych państw spoza EOG. Porozumienie dotyczyło również ułatwienia transportu, przepływu towarów i usług. Wspomniana umowa międzynarodowa stanowiła odzwierciedlenie coraz bardziej zacieśniających się relacji pomiędzy państwami członkowskimi Wspólnot Europejskich. 

Pięć lat później państwa-strony układu z 1985 roku, podpisały Konwencję z Schengen, która jest umową uzupełniającą. Ustanowiono środki i zabezpieczenia, które miały na celu wprowadzenie w życie polityki zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych państw-stron. 26 marca 1995 roku Układ z Schengen wszedł w życie. 

Początkowo obejmował on siedem państw członkowskich, w którego gronie znalazła się również Hiszpania i Portugalia. Niedługo później – w 1997 roku – został podpisany Traktat z Amsterdamu, zmieniający Traktat o Unii Europejskiej, który m.in. włączył w system prawny UE Układ z Schengen, zapewniając możliwość podróżowania bez obowiązku posiadania paszportu wewnątrz Unii. Warto nadmienić, że Zjednoczone Królestwo oraz Irlandia nie wzięły udziału w tym przedsięwzięciu, pomimo swego członkostwa we Wspólnocie.

Rozwój europejskiej strefy bez granic

Obecnie Strefa Schengen stanowi największy na świecie obszar nieskrępowanych podróży bez wewnętrznych granic – ponad 4 mln km kwadratowych. Swoboda przemieszczania się została zagwarantowana ponad 450 milionom obywatelom UE, a ponadto obywatelom państw trzecich mieszkającym w Unii lub turystom, studentom czy osobom podróżującym biznesowo. Po przystąpieniu Bułgarii wraz z Rumunią do Strefy Schengen, niemalże wszystkie kraje UE należą do strefy. 

Co więcej, znajdują się w niej wszystkie cztery państwa członkowskie Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (Islandia, Liechtenstein, Norwegia i Szwajcaria). Jednakże należy zaznaczyć, iż kontrole nie zostały jeszcze zniesione na granicach wewnętrznych z Cyprem, który obecnie jest w trakcie procesu oceny gotowości do przyłączenia, a w przyszłości stanie się częścią Strefy. 

Jedynym państwem unijnym, które nie jest częścią obszaru bez granic wewnętrznych oraz nadal prowadzi kontrole graniczne na granicy z państwami strefy Schengen jest Irlandia, która utrzymuje w mocy klauzulę opt-out. Niemniej prowadzona jest z Irlandią kooperacja policyjna oraz współpraca w zakresie wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych.

Możliwość przystąpienia do Strefy Schengen jest uwarunkowana szeregiem wymagań. Przede wszystkim państwo ma obowiązek powzięcia odpowiedzialności za kontrolę granic zewnętrznych UE w imieniu innych państw strefy. Należy również stosować wspólne przepisy dotyczące strefy (tzw. dorobek Schengen), takie jak prowadzenie kontroli granicznych na lądzie, morzu i w powietrzu, wydawanie wiz jednolitych Schengen czy ochrona danych osobowych. 

W celu zapewnienia wysokiego poziomu bezpieczeństwa w strefie Schengen, konieczna jest współpraca organów krajowych wraz z organami ścigania innych państw należących do strefy. Dodatkowo państwo musi nawiązać połączenie z Systemem Informacyjnym Schengen (SIS) oraz z niego korzystać. Kraje ubiegające się o członkostwo w strefie Schengen są zobligowane do przejścia szczegółowego procesu oceny, w trakcie którego weryfikowana jest ich gotowość do wdrożenia przepisów Schengen. 

Jeżeli wyniki oceny potwierdzą wypełnienie wymaganych kryteriów, decyzja o przyjęciu nowego państwa musi zostać jednomyślnie zatwierdzona przez wszystkie pozostałe kraje członkowskie strefy po przeprowadzeniu wcześniejszych konsultacjach z Parlamentem Europejskim.

Członkostwo Bułgarii i Rumunii

31 marca 2024 roku zostały zniesione kontrole osób na granicach powietrznych oraz morskich pomiędzy Bułgarią i Rumunią, a resztą państw należących do Strefy Schengen. Po dwunastu latach negocjacji był to pierwszy krok na drodze do pełnoprawnego członkostwa w strefie, dzięki podjęciu jednomyślnej decyzji przez Radę (UE) pod koniec 2023 roku w sprawie pełnego stosowania przepisów dorobku Schengen w Republice Bułgarii i w Rumunii. 

Jednakże już wcześniej oba te państwa, po przystąpieniu do UE stosowały części ram prawnych Schengen (dorobku Schengen), m.in. w zakresie kontroli na granicach zewnętrznych, współpracy policyjnej czy korzystania z systemu SIS. Pod koniec 2024 roku, Rada (UE) postanowiła znieść kontrole na granicach lądowych, co było równoznaczne z dołączeniem Bułgarii i Rumunii do grona pełnoprawnych członków strefy Schengen. 

Jednakże droga do członkostwa była okupiona wieloma wyzwaniami i trudnościami. W traktatach akcesyjnych Bułgarii i Rumunii do UE z 2005 roku (weszły w życie dwa lata później w 2007 roku) zostało przewidziane członkostwo tychże państw w strefie Schengen. Pomimo spełnienia wymaganych kryteriów przez oba kraje w pierwotnie założonym terminie (2011 rok), ich przystąpienie było wielokrotnie blokowane, bez względu na korzystne dla obu państw raporty Komisji Europejskiej czy rezolucje Parlamentu Europejskiego. 

Państwa takie jak Finlandia, Francja oraz Holandia wprowadziły wobec Bułgarii i Rumunii dodatkowe warunki polityczne do procesu akcesji, mimo braku podstaw traktatowych. Zażądano uzyskania pozytywnej oceny Mechanizmu Współpracy i Weryfikacji (CVM), którego zadaniem było monitorowanie rumuńskiej reformy sądownictwa i walki z korupcją oraz zwalczanie i przeciwdziałanie bułgarskiej przestępczości zorganizowanej. Jednakże korzystne raporty CVM nie były w stanie przełamać sprzeciwu wobec rozszerzenia Schengen, które stale utrzymywały różne państwa, w tym szczególnie nieustępliwe były Austria wraz z Holandią. 

We wrześniu 2023 roku Komisja Europejska zakończyła działanie mechanizmu CVM, odbierając tym samym główny argument przeciwnikom rozszerzenia strefy Schengen. Realnym powodem oporu były rosnące nastroje izolacjonistyczne (a nawet antyimigranckie) w państwach europejskich, które zostały dodatkowo nasilone w związku z kryzysem migracyjnym z 2015 roku. Niemniej jednak w grudniu 2023 roku Holandia wycofała swój sprzeciw, zaś Austria wycofała swoje weto w grudniu 2024 roku na posiedzeniu Rady UE.

Niepewne czasy 

Nic nie jest pewne w ludzkim życiu, a tym bardziej globalna sytuacja geopolityczna. Strefa Schengen doświadczyła niejednego kryzysu, przez co w dyskursie publicznym zaczęły pojawiać się powątpiewania w zasadność kontynuacji tegoż projektu. Niemniej rok do roku, w strefie Schengen odbywa się ponad 1,25 miliarda podróży. 

Aby móc zapobiegać lub na bieżąco reagować na współczesne wyzwania, Kodeks Graniczny Schengen (SBC) zapewnia państwom członkowskim strefy zachowanie prawa do przywracania tymczasowych kontroli w przypadkach poważnego zagrożenia dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego. Jest to prerogatywa państw członkowskich, a decyzja o przywróceniu kontroli granicznej nie może zostać zawetowana przez Komisję Europejską. Może zostać jedynie wydana opinia na temat konieczności i proporcjonalności podjętego środka. 

Reaktywowanie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych należy stosować jako środek ostateczny, w wyjątkowych sytuacjach, przy jednoczesnym poszanowaniu zasady proporcjonalności. Zakres i czas trwania takiego stanu jest ograniczony, a powinien on być zawężony do absolutnego minimum, niezbędnego do reagowania na dane zagrożenie oraz zależy od podstawy prawnej, na którą powołuje się państwo członkowskie wprowadzające kontrolę. 

Przewidziane są trzy przypadki, na podstawie których może zostać wprowadzona kontrola graniczna na granicach wewnętrznych: przewidywalne wydarzenia (art. 25, 26 SBC), przypadki wymagające natychmiastowego działania (art. 28 SBC) oraz przypadki, w których wyjątkowe okoliczności zagrażają funkcjonowaniu strefy Schengen (art. 29 SBC). Zatem katalog jest szeroki, który obejmuje imprezy sportowe jak np. Mistrzostwa Europy w piłce nożnej EURO, Igrzyska Olimpijskie i Paralimpijskie, Tour de France, wydarzenia międzynarodowe na najwyższych szczeblach m.in. wizyta prezydenta USA w państwach europejskich, szczyty NATO, G7, G20 oraz sytuacje kryzysowe jak zagrożenie lub ataki terrorystyczne czy przestępczość zorganizowana.

Tymczasowo przywrócone kontrole graniczne

Najczęstszymi przyczynami wprowadzenia tymczasowych kontroli granicznych w strefie Schengen na przełomie 2023 i 2024 roku były m.in. wysoki poziom nielegalnej migracji oraz przemytu ludzi. Państwa członkowskie wskazywały na rosnącą liczbę nielegalnych przekroczeń granic, przede wszystkich w obrębie szlaku bałkańskiego, śródziemnomorskiego, oraz na zintensyfikowaną aktywność grup zajmujących się przemytem ludzi. Z powyższym łączy się kwestia przeciążenia systemów azylowych. Poszczególne państwa jak Austria, Holandia, Niemcy podkreślają, iż napływ migrantów zdecydowanie obciążył krajowe systemy recepcyjne (system organizacji środków przyjmowania cudzoziemców ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy), w konsekwencji prowadząc do utrudnionego dostępu do podstawowych usług dla osób ubiegających się o ochronę międzynarodową. 

Również zagrożenie terrorystyczne oraz zorganizowana przestępczość skłoniły poszczególne kraje do wprowadzenia zaostrzonych kontroli ze względu na obawy związane z wystąpieniem możliwej infiltracji przez terrorystów, którzy korzystają z ruchów migracyjnych oraz działalnością grup przestępczych, wiążącą się z przemytem broni i narkotyków. Należy również zwrócić uwagę na wpływ pełnoskalowej agresji rosyjskiej w Ukrainie. Państwa członkowskie strefy wzmocniły kontrole graniczne, biorąc pod uwagę możliwość wystąpienia zagrożenia hybrydowego, działań wywiadowczych rosyjskich służb oraz wzmożoną aktywność obywateli Rosji, którzy podejmowali próby nielegalnego przekroczenia granic. Ochrona infrastruktury krytycznej i sektora energetycznego także była przyczyną wprowadzenia kontroli, zwłaszcza w Norwegii i Danii, aby przeciwdziałać zagrożeniom sabotażu i aktów dywersyjnych wymierzonych w strategiczne obiekty.

Czas reform?

Strefa Schengen nie po raz pierwszy znajduje się pod presją lub jest w sytuacji kryzysowej. Niedaleko sięgając pamięcią, pandemia koronawirusa COVID-19 przyczyniła się do masowego przywracania kontroli na granicach wewnętrznych w państwach strefy, głównie w latach 2020 – 2021. Jednakże wcześniej również występowały zdarzenia,  które prowadziły do napięć między państwami członkowskimi m.in. jak te wywołane kryzysem nieregulowanej migracji oraz przepływami wtórnymi. W związku z powyższym, w 2013 roku dodano do SBC nowy 29 artykuł, na podstawie którego umożliwiono wprowadzanie tymczasowych kontroli granicznych w przypadku poważnych i trwałych niedociągnięć na granicach zewnętrznych. 

Następna nowela kodeksu z 2017 roku zobowiązała państwa strefy Schengen do realizowania systematycznych kontroli wszystkich osób wjeżdżających na lub wyjeżdżających z terytorium UE. W 2021 roku Parlament Europejski w swej Rezolucji w sprawie sprawozdania rocznego z funkcjonowania strefy Schengen uznał, iż kodeks SBC wymaga pilnej i głębokiej reformy oraz zawezwał do utworzenia, na wypadek sytuacji kryzysowych, przejrzystego mechanizmu konsultacji. 


Na początku lutego br. osiągnięto porozumienie polityczne pomiędzy Parlamentem Europejskim a Radą w kwestii przyjęcia nowych przepisów kodeksu granicznego Schengen. Wypracowany konsensus ma na celu wzmocnienie koordynacji UE, aby móc stawić czoła wyzwaniom pojawiającym się na granicach zewnętrznych UE oraz transgranicznym zagrożeniom dla zdrowia i bezpieczeństwa. W celu wzmocnienia kodeksu SBC wyznaczono następujące założenia, które obejmują m.in. wzmocnienie granic zewnętrznych, wraz ze środkami granicznymi, aby rozwiązać problem instrumentalizacji migrantów. 

Pogłębienie transgranicznej współpracy policyjnej w regionach przygranicznych w ramach alternatywy dla kontroli na granicach wewnętrznych. Zmiana ram dla ewentualnego przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych jako środka ostatecznego, w ustrukturyzowanym systemie z określonymi limitami czasowymi i zwiększonymi zabezpieczeniami. Przyjęcie nowej procedury transferu nielegalnych/nieudokumentowanych migrantów, aby wesprzeć państwa członkowskie w zapobieganiu przepływom wtórnym w UE. Wprowadzenie ograniczeń podróży dla obywateli z państw trzecich na zewnętrznych granicach UE w przypadkach poważnych stanów zagrożenia zdrowia wraz z ujednoliconymi i ułatwionymi zasadami ograniczania podróży obywateli spoza UE.

Za wielkimi zmianami, podążają również wielkie zagrożenia. W związku z przedstawionymi propozycjami reform występują liczne wątpliwości, iż zmiana  przepisów Schengen może znacząco wpłynąć lub osłabić dotychczasowe zabezpieczenia i zalegitymizować problematyczne praktyki niektórych państw członkowskich. W przeszłości Parlament Europejski z dużą dozą ostrożności podchodził do zmian w kodeksie SBC, wymagając stosownych zabezpieczeń, jednakże nie sposób dostosowywać realia z przeszłości, nawet niedalekiej, do dynamicznie zmieniającej się współczesności. 

Niemniej podnoszone są argumenty, iż rozszerzenie możliwości przywracania kontroli na granicach wewnętrznych, w tym również kontroli policyjnych, może mieć negatywny wpływ na kluczową wartość strefy Schengen – ograniczenie swobody przemieszczania się. Ponadto istnieje ryzyko występowania dyskryminacji na granicach wewnętrznych, prowadzące do systematycznego profilowania niektórych obywateli UE lub obywateli państw trzecich. Przy okazji również pojawiają się niepokoje w sprawie poszanowania prawa do ochrony międzynarodowej. 

Podsumowanie

Bez wątpienia Układ z Schengen, Konwencja z Schengen oraz cały dorobek Schengen jest cnotą państw Starego Kontynentu, perłą w koronie Europy. Jednakże, aby ten projekt mógł trwać nadal, wymagane są rozważne i przemyślane reformy, które powinny być wprowadzone wraz z poszanowaniem praw człowieka. Należy mieć na uwadze również to, iż młyny legislacyjne mielą powoli, a wypracowanie konsensusu czy znalezienie złotego środka nie należy do zadań prostych. Miejmy nadzieję, iż czasy kilku lub kilkunastogodzinnego oczekiwania, aby móc przekroczyć granicę z innym państwem nie powrócą, a dobrodziejstwa Schengen nie staną się pieśnią przeszłości. 

Źródła: 

[1] Dumbrava, Costica. “Schengen reform Key challenges and proposals,” European Parliament, European Parliamentary Research Service, (2024), https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document/EPRS_BRI(2022)733599,  
[2] Pieńkowski, Jakub. Szymańska, Jolanta. “Pełne członkostwo Rumunii i Bułgarii w strefie Schengen” Biuletyn PISM 3006, no. 3 (2025). https://www.pism.pl/publikacje/pelne-czlonkostwo-rumunii-i-bulgarii-w-strefie-schengen,
[3] Regulation (EU) 2016/399 of the European Parliament and of the Council of 9 March 2016 on a Union Code on the rules governing the movement of persons across borders (Schengen Borders Code) (codification), https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2016/399/oj/eng,
[4] Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 8 lipca 2021 r. w sprawie sprawozdania rocznego z funkcjonowania strefy Schengen (2019/2196(INI)), https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/ALL/?uri=CELEX:52021IP0350,
[5] “Bulgaria and Romania join the Schengen Area,” European Commission, published January 3, 2025, https://home-affairs.ec.europa.eu/news/bulgaria-and-romania-join-schengen-area-2025-01-03_en,
[6] “Schengen: what issues affect the border-free zone?,” European Parliament, Directorate General for Communication, last updated June 25, 2024, https://www.europarl.europa.eu/topics/en/article/20180525STO04311/schengen-what-issues-affect-the-border-free-zone, 
[7] “Schengen, czyli strefa bez granic,” European Council and Council of the European Union, last modified February 25, 2025, https://www.consilium.europa.eu/pl/policies/schengen-area/,
[8] “Strefa Schengen,” Publications Office of the European Union, last reviewed January 29, 2024, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=LEGISSUM:l33020,
[9] “Strefa Schengen: Rada postanawia znieść kontrole na granicach lądowych z Bułgarią i Rumunią,” European Council and Council of the European Union, last modified December 16, 2024, https://www.consilium.europa.eu/pl/press/press-releases/2024/12/12/schengen-council-decides-to-lift-land-border-controls-with-bulgaria-and-romania/,
[10] “Strefa Schengen: Rada uzgadnia zniesienie kontroli na wewnętrznych granicach powietrznych i morskich z Bułgarią i Rumunią,” European Council and Council of the European Union, last modified January 20, 2025, https://www.consilium.europa.eu/pl/press/press-releases/2023/12/30/schengen-area-council-takes-move-towards-lifting-border-controls-with-bulgaria-and-romania/,
[11] “Strefa Schengen: rozszerzenie europejskiego obszaru bez granic,” European Parliament, Directorate General for Communication, last updated July 4, 2024, https://www.europarl.europa.eu/topics/pl/article/20180216STO98008/strefa-schengen-rozszerzenie-europejskiego-obszaru-bez-granic, [12] “Strefa Schengen: wszystko, co musisz wiedzieć o europejskiej strefie bez granic wewnętrznych,” European Parliament, Directorate General for Communication, last updated July 4, 2024, https://www.europarl.europa.eu/topics/pl/article/20190612STO54307/strefa-schengen-wszystko-co-musisz-wiedziec-o-europejskiej-strefie-bez-granic, 
[13] “Temporary Reintroduction of Border Control,” European Commission, Directorate-General for Migration and Home Affairs, published February 12, 2025, https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/schengen/schengen-area/temporary-reintroduction-border-control_en#.
[14] “The Commission welcomes the political agreement on new rules for a more resilient Schengen area,” European Commission – Press release, published February 6, 2024, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_24_667,
[15] “Traktat z Amsterdamu,” Publications Office of the European Union, last reviewed  April 4, 2018, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=legissum:4301858#BREXIT,
[16] “Układ i konwencja z Schengen,” Publications Office of the European Union, last reviewed March 25, 2024, https://eur-lex.europa.eu/PL/legal-content/glossary/schengen-agreement-and-convention.html.