Pieniądze, zdolności, kontrybucja i Donald Trump
W ostatnich latach środowisko bezpieczeństwa europejskiego uległo diametralnej zmianie. Podczas gdy państwa wschodniej flanki NATO zwracają wzmożoną uwagę na zagrożenie ze strony Rosji, państwa południowej flanki bardziej martwią się falą migrantów napływającą z Afryki i Bliskiego Wschodu. Henry Kissinger, słynny amerykański polityk, dyplomata i profesor nauk politycznych Uniwersytetu Harvarda w jednej ze swoich wypowiedzi stwierdził, że NATO jest filarem bezpieczeństwa europejskiego. Trudno się z tym nie zgodzić. Te słowa jeszcze nigdy nie wydawały się tak aktualne. Coraz częściej mówi się jednak o przebudowie Sojuszu i o tym, że powinien on zmienić swoje podejście z reaktywnego na proaktywne, skupić się na reformie wewnętrznej, wzmocnić umiejętności odstraszania i obrony, a przede wszystkim zwiększyć wydatki na obronność. Samo reagowanie na bieżące zagrożenia z zewnątrz już nie wystarczy.
Sekretarz Generalny NATO Jens Stoltenberg za główne obszary dzielenia ciężaru ponoszonego przez państwa członkowskie uznał „pieniądze, zdolności i kontrybucję” (ang. cash, capabilities and contributions), co można zinterpretować jako wypełnienie zobowiązań zawartych podczas szczytu NATO w Walii w 2014 r., kiedy sojusznicy zobligowali się do podniesienia wydatków na obronność do wysokości 2 proc. PKB w ciągu najbliższych 10 lat, rozwijania zdolności wojskowych oraz uczestniczenia w misjach i operacjach. Nie wszystkie kraje wywiązują się z tych ustaleń, przez co ich działaniom wciąż skuteczności.
Potrzeba zwiększenia budżetów obronnych wybrzmiewa szczególnie mocno w wystąpieniach prezydenta USA Donalda Trumpa, który stale naciska na sojuszników w tej kwestii. Podczas szczytu NATO w Warszawie w 2016 r. podkreślił konieczność przeznaczania co najmniej 2 proc. PKB na obronność oraz wzmocnienia wschodniej flanki Sojuszu w obliczu zagrożenia ze strony Rosji i eskalacji konfliktu na Ukrainie. Wobec braku odzewu, podczas szczytu NATO w Brukseli w 2018 r. użył mocniejszych argumentów – otwarcie zagroził wystąpieniem USA z Sojuszu, jeżeli wszystkie państwa członkowskie nie zaczną natychmiast przeznaczać na obronność minimum 2 proc. PKB. Groźby Trumpa nie mają pokrycia w rzeczywistości, ale służą jako narzędzie wywierania psychologicznej presji na sojuszników. Jako dowód można podać zaangażowanie USA we wzmocnioną Wysuniętą Obecność (ang. enhanced Forward Presence, eFP). Warto jednak zauważyć, że współfinansowanie obrony wschodniej flanki Sojuszu nie spotyka się ze zrozumieniem ze strony społeczeństwa amerykańskiego, które wolałoby przeznaczyć te środki na inwestycje krajowe. To m. in. stąd biorą się silne naciski prezydenta USA. Waszyngton, który obecnie ponosi ok. 50 proc. ciężaru, dąży do jego równomiernego rozłożenia.
Polityka Trumpa sprowokowała ogólną zmianę sposobu myślenia o uprawianiu polityki zagranicznej, czyniąc ją bardziej pragmatyczną. USA są niekwestionowanym hegemonem, ale wysoka pozycja nie pozbawiła ich umiejętności prowadzenia dialogu i negocjacji. W działaniach administracji Trumpa jest jednak dużo sprzeczności. Waszyngton nie może pojąć, że amerykański wkład w bezpieczeństwo europejskie ma znaczenie także dla bezpieczeństwa USA, i oczekuje nagrody za swe zaangażowanie.
Zagrożenie ze Wschodu
W stosunkach z Moskwą NATO powinno przede wszystkim zachować wiarygodność i nie pozwolić na to, by prezydent Rosji Władimir Putin obnażał i wykorzystywał słabości Sojuszu. Rosja próbuje wpływać na procesy decyzyjne w NATO i UE poprzez dezinformację i inne narzędzia wojny hybrydowej. Relacje z tym krajem skomplikowały się jeszcze bardziej po wstrzymaniu przez Moskwę udziału w układzie o całkowitej likwidacji pocisków rakietowych pośredniego zasięgu (ang. Treaty on Intermediate-range Nuclear Forces, INF) w lutym 2019 r. Parę miesięcy wcześniej z porozumienia wycofał się Waszyngton.
Podczas gdy w Polsce polityczny i militarny sojusz z USA bezdyskusyjnie uznawany jest za priorytet polityki zagranicznej oraz za gwarancję naszego bezpieczeństwa, a negatywny stosunek do Rosji w kontekście jej działań na Ukrainie od 2014 r. nie uległ zasadniczej zmianie, to w państwach Europy Zachodniej coraz częściej słychać krytyczne wobec stanowiska Polski głosy. W opinii niektórych środowisk politycznych i akademickich nieugięta postawa Warszawy jest dyktowana wielopokoleniowym strachem przed Moskwą. To powoduje, że u podłoża jej decyzji w polityce zagranicznej często leżą uprzedzenia i irracjonalne obawy. Co prawda Zachód dostrzega zagrożenie ze strony Rosji i popiera wzmocnienie wschodniej flanki Sojuszu, ale nie w takim stopniu, w jakim domaga się tego Polska.
W jednym trzeba się z nimi zgodzić – samo zwiększenie liczby wojsk USA stacjonujących w Polsce nie wystarczy, żeby zapobiec rosyjskiemu zagrożeniu. NATO powinno kontynuować politykę otwartych drzwi wobec Bałkanów Zachodnich. Wzmocnienie Sojuszu jest konieczne, zwłaszcza, że współpraca z Rosją w ramach „Partnerstwa dla Pokoju" okazała się porażką. Niezbędne jest też przemeblowanie architektury bezpieczeństwa europejskiego, poszerzenie horyzontów myślenia o bezpieczeństwie i przyjęcie wspólnej odpowiedzialności.
Autonomia strategiczna
Brexit jest tematem, który spędza sen z powiek nie tylko unijnym urzędnikom. Wraz z Wielką Brytanią z UE odchodzi państwo będące w posiadaniu broni jądrowej, ale zarazem państwo, które w największym stopniu hamowało rozwój unijnej polityki bezpieczeństwa i obrony. Należy też zwrócić uwagę na często pomijany, lecz dość oczywisty fakt: Wielka Brytania opuszcza UE, ale wciąż pozostaje członkiem NATO i jednym z filarów architektury bezpieczeństwa europejskiego.
Warte dostrzeżenia są wysiłki poczynione przez państwa członkowskie UE w celu zwiększenia bezpieczeństwa i zdolności obronnych. Europejski Fundusz Obrony i Stała współpraca strukturalna (ang. Permanent Structured Cooperation, PESCO) powstały, aby wesprzeć projekty zbrojeniowe i umożliwić UE uzyskanie tzw. autonomii strategicznej, oznaczającej zdolność do przejmowania inicjatywy, zastępującą bierne oczekiwanie na rozwój wydarzeń i pomoc z zewnątrz. Należy ją postrzegać nie tylko przez pryzmat zdolności wojskowych, lecz także jako zdolność UE do podejmowania suwerennych decyzji, również tych sprzecznych z interesami Waszyngtonu. Niezależność nie powinna być tożsama z egoizmem, lecz z prowadzeniem dialogu i szukaniem wspólnych rozwiązań. Przykładem autonomii strategicznej jest zaangażowanie UE w pełne i skuteczne wdrażanie Wspólnego kompleksowego planu działania (ang. Joint Comprehensive Plan of Action, JCPOA) mimo podjętej w 2018 r. przez Trumpa decyzji o wycofaniu się USA z umowy i przywróceniu wszystkich sankcji, które uchylono lub wycofano w jej wyniku. Ich zniesienie, umożliwiające normalizację stosunków handlowych i gospodarczych z Iranem, stanowi zasadniczy element JCPOA. Komisja Europejska podjęła szereg kroków, aby złagodzić wpływ amerykańskich sankcji eksterytorialnych na interesy unijnych przedsiębiorstw prowadzących legalną działalność gospodarczą w Iranie oraz umożliwić Europejskiemu Bankowi Inwestycyjnemu finansowanie inicjatyw w tym kraju, co nie spotkało się z przychylną rekcją ze strony Waszyngtonu i przyczyniło się do zaognienia konfliktu transatlantyckiego.
Warunkiem powodzenia inicjatyw UE dążących do zwiększenia potencjału obronnego jest ich komplementarność względem działań podejmowanych przez NATO. Nie mogą się one duplikować lub wykluczać. Dzielenie ciężaru (ang. burden sharing) wydatków na obronność powinno więc dotyczyć nie tylko NATO, lecz także UE. Spójność może zostać zapewniona wyłącznie poprzez równy podział zarówno ciężaru, jak i obowiązków. UE mogłaby np. skupić się na krokach podejmowanych po zakończeniu konfliktu, zmierzających do umocnienia i utrwalenia rozwiązań politycznych w celu uniknięcia jego odnowienia (ang. post-conflict peacebuilding). Z kolei NATO lepiej sprawdzi się w obronie terytorialnej i planowaniu strategicznym.
Oś Berlin-Paryż-Waszyngton
Państwa europejskie powinny wykształcić wspólną kulturę bezpieczeństwa. Powtarzającym się dotychczas błędem w ich polityce był prymat formy nad treścią. Poważnym problemem jest również niedostateczny poziom multilateralizmu procesu decyzyjnego. Decyzje w obszarze polityki bezpieczeństwa i obrony muszą być podejmowane wielostronnie, w ramach NATO i UE, a nie tylko przez Niemcy czy Francję.
Nie można jednak zignorować kluczowego znaczenia sojuszu niemiecko-francuskiego dla bezpieczeństwa europejskiego. Francja aktywnie wspiera Niemcy w podejmowanych przez nich działaniach, nie tylko tych z zakresu obronności. Rola Paryża w polityce zagranicznej Berlina zwiększyła się, odkąd Londyn podjął decyzję o Brexicie, skazując się na wykluczenie z najważniejszych procesów decyzyjnych w UE, przez co spadła jego atrakcyjność jako partnera Niemiec w kreowaniu polityki europejskiej. Francja nie jest łatwym wspólnikiem, ale z jej polityczną i ekonomiczną siłą Berlin musi się liczyć.
Do PESCO, mającego być w założeniu ekskluzywnym przedsięwzięciem obu tych krajów, przyłączyły się wbrew intencjom Paryża i przy aprobacie Berlina inne państwa członkowskie UE. W rezultacie prezydent Francji Emmanuel Macron w porozumieniu z Niemcami wdrożył w 2018 r. Europejską Inicjatywę Interwencyjną, forum współpracy poza strukturami UE, którego celem ma być utworzenie koalicji zainteresowanych państw mogącej reagować na kryzysy wokół granic UE szybko, sprawnie i – co ważniejsze – bez udziału NATO i USA. Ta koncepcja stoi w wyraźnej sprzeczności z postulowanym zwiększeniem multilateralnego sposobu podejmowania decyzji. W opinii Berlina i Paryża podobne inicjatywy są jednak niezbędne, aby osiągnąć cel, którym jest urządzenie Europy wedle ich scenariusza. Oba kraje bynajmniej nie uważają swoich ambicji za egoizm. Głęboko wierzą, że reformy, jakie mają do zaproponowania, będą służyć dobru całego starego kontynentu, który powinien przemawiać jednym głosem nie tylko ze względu na zagrożenie ze strony Moskwy, lecz także dla zrównoważenia rosnących wpływów Waszyngtonu.
Pośrednio wiąże się z tym również kwestia gazociągu Nord Stream 2. W dylemacie między staniem się rynkiem zbytu dla gazu amerykańskiego a uzależnieniem się od gazu rosyjskiego, Berlin zdaje się popierać tę drugą opcję. Za wyborem drugiego rozwiązania przemawiają nie tylko względy ekonomiczne, lecz także polityczne. Niemcy coraz częściej wspominają o resecie w relacjach z Rosją i ponownym włączeniu jej do architektury bezpieczeństwa europejskiego. Ich stanowisko podyktowane jest niechęcią niemieckich elit nie tyle wobec USA, ile wobec Trumpa i jego nieprzewidywalnej, transakcyjnej polityki.
Niemcy aktywnie biorą udział w działaniach podejmowanych przez NATO (kontyngenty niemieckie w ramach eFP stacjonują na Litwie) i wbrew zarzutom USA systematycznie zwiększają wydatki na obronność (inwestycje w Bundeswehrę). Jednak zwiększenie budżetu obronnego może w obecnych warunkach okazać się niewystarczające. W opinii Trumpa wyrażonej podczas szczytu NATO w Brukseli w 2018 r., Berlin powinien przeznaczać nie 2, a nawet 4 proc. PKB na obronność, ponieważ ma ku temu możliwości ekonomiczne. Tymczasem w Niemczech debata publiczna na temat roli, jaką powinni odegrać w architekturze bezpieczeństwa europejskiego, dopiero się zaczyna i powoli nabiera rozpędu. Na jej wynik wpływ będą miały nie tylko czynniki zewnętrzne, lecz także wewnętrzne uwarunkowania polityczne, gospodarcze, społeczne i historyczne. A – jak pamiętamy z historii – militaryzacja Niemiec nigdy nie kończyła się dobrze.
Nowy impuls
Konflikt transatlantycki ma negatywny wpływ na stan bezpieczeństwa europejskiego. Zadanie Polski, która z jednej strony dąży do podtrzymania współpracy między Europą i USA, a z drugiej szuka sposobów na zwiększenie potencjału obronnego w obliczu zagrożenia ze strony Rosji, jest szczególnie trudne i wymaga dużej zręczności politycznej i dyplomatycznej. A jednak nie można się oprzeć wrażeniu, że po raz pierwszy od zakończenia zimnej wojny NATO i UE dostały nowy impuls do intensyfikacji i integracji swoich działań. Od powodzenia ich współpracy zależy, czy my – Polacy, Europejczycy, ale również Amerykanie – będziemy mogli z pełnym przekonaniem stwierdzić, że naszemu bezpieczeństwu nic nie zagraża. A jeżeli jest inaczej – że przynajmniej jesteśmy na to przygotowani.
aut. mgr Żaneta Dela
***