Do jej podstawowych funkcji prezydencji można zaliczyć funkcję administracyjną – polegającą na organizacji spotkań, rozpowszechnianiu dokumentów i korygowaniu wstępnych projektów decyzji; funkcję polityczną, czyli nic innego jak wypełnianie zadania polegającego na określaniu priorytetów politycznych oraz funkcję „mediatora”, czyli pośredniczenie między państwami członkowskimi w celu rozwiązania ewentualnych niejasności i poszukiwaniu kompromisu.

Według Zbigniewa Czachóra na to, w jaki sposób państwa sprawują swoją prezydencję, wpływ mają m.in. takie czynniki jak: kondycja finansowa i gospodarcza, poziom przygotowania administracji publicznej, konsensus polityczny w partyjny w sprawach integracji danego państwa ze Wspólnotą, stosunek partii i ich liderów do integracji europejskiej, zdolności negocjacyjne rządzących, zdolność do wyrażania interesów krajowych na arenie unijnej, stan zgodności prawa krajowego z prawem UE, skala wykorzystania środków pomocowych pochodzących z funduszy unijnych, obecność w mediach informacji na temat Unii Europejskiej, poparcie społeczeństwa dla integracji europejskiej i poziom jego wiedzy na temat UE czy samej prezydencji. Aparat państwowy w każdej z tych kwestii może napotkać trudności, które będą stanowić dla niego wyzwanie w związku ze sprawowaną prezydencją.

Wyzwania dla aparatu państwowego związane z prezydencją - uwarunkowania teoretyczne

Pozycja państwa członka Unii Europejskiej jest w systemie decyzyjnym rozpatrywana w perspektywach teoretycznych, które można podzielić na trzy grupy: perspektywę międzyrządową, ponadnarodową oraz wielopoziomową. Oceniając pod kątem prezydencji w Radzie UE, najbardziej adekwatna wydaje się perspektywa międzyrządowa. Zwolennicy tego nurtu nie przywiązują wielkiej wagi do roli organów ponadnarodowych i podkreślają, że ściślejsza współpraca wynika z konwergencji interesów państw narodowych, które to odzwierciedlają cechy szczególne i obszary zainteresowań ich bieżących polityk wewnętrznych. Rola rządów jest więc w tym przypadku niebywale istotna. Są one „inicjatorami, mediatorami i mobilizatorami” negocjacji w ramach integracji europejskiej i dążą do zawierania porozumień, które będą najbardziej efektywnie realizować interesy i preferencje krajowe w konkretnym obszarze. Stanowiska rządów zależą więc m.in. od rodzaju negocjowanego problemu, ale także takich czynników jak podejście społeczeństwa danego państwa do dyskutowanej kwestii. W związku z tym państwo sprawujące prezydencję jest jednym z wielu graczy politycznych posiadających własne interesy (w tym samym stopniu co inni). Z faktu sprawowania prezydencji nie wynikają dodatkowe uprawnienia dotyczące sterowania negocjacjami w wygodnym dla siebie kierunku, a dodatkowym elementem jest także konieczność współpracy w ramach tria. Nie oznacza to jednak, że uprawienia formalne państwa sprawującego prezydencję w żaden sposób nie mogą wzmocnić jego pozycji, np. państwo sprawujące prezydencję ma uprzywilejowany dostęp do informacji o interesach innych państw w ramach tria, co może wykorzystać na swoją korzyść. Poglądy co do roli prezydencji w procesie podejmowania decyzji w UE nie są jednolite, choć wydaje się, że wpływ państwa sprawującego przewodnictwo na kształt podejmowanych decyzji jest przeceniany, zwłaszcza jeśli wziąć pod uwagę to, że postanowienia traktatu z Lizbony osłabiły pozycję „państwa-przewodnika”, szczególnie w obszarze stosunków zewnętrznych UE.

Uwarunkowania prawne

Uwarunkowania prawne wynikają z rozwiązań przyjętych w danym państwie członkowskim. Rozwiązania te powinny służyć efektywnemu działaniu państwa na arenie międzynarodowej; stanowią one także podstawę kształtowania jego stanowiska w systemie decyzyjnym, ponieważ unijne akty prawne stanowią część krajowego porządku prawnego. Szczególne znaczenie mają dokumenty, które regulują politykę państwa w sprawach europejskich, m.in. akty wyznaczające ramy funkcjonowania organów odpowiedzialnych za tę politykę, ale nie tylko. „Oprzyrządowanie prawne”, które tworzą owe dokumenty powinno być efektywne i stanowić wsparcie dla technicznej strony sprawowania prezydencji, np. poprzez swoją konsekwencję i jednoznaczność.

Zarządzanie

Administracja państwowa musi z reguły za każdym razem przygotować się do pełnienia funkcji prezydencji. Aparat administracyjny ma przed sobą wyzwania, z którymi musi sobie poradzić, aby sprawnie funkcjonować w czasie pełnienia swojej roli w Radzie Europejskiej. Ministerstwa muszą być przygotowane do nowych zadań organizacyjnych (ministrowie i urzędnicy). Administracja państwowa musi z reguły za każdym razem przygotować się do pełnienia funkcji prezydencji. Aparat administracyjny ma przed sobą wyzwania, z którymi musi sobie poradzić, aby sprawnie funkcjonować w czasie pełnienia swojej roli w Radzie Europejskiej. Ministerstwa muszą być przygotowane do nowych zadań organizacyjnych (ministrowie i urzędnicy).

Artur Nowak-Far wskazuje na następujące wyzwania w aspekcie zarządzania: wymóg wzmożonej aktywności ministerstw i systemu administracji w organach, które biorą udział w procesie decyzyjnym UE; przygotowanie, koordynacja oraz usprawnienie komunikacji i przesyłania informacji nie tylko wewnątrz aparatu administracyjnego, lecz także z organami decyzyjnymi UE; odpowiednia priorytetyzacja i wybór celów do realizacji, co sprzyja porządkowi podczas działań. Innym wyzwaniem jest planowanie wykorzystania zasobów, zwłaszcza ludzkich (urzędników, ekspertów, pracowników oddelegowanych do obsługi prezydencji). Najważniejsze jest jednak przygotowanie tych urzędników do pełnienia funkcji w grupach decyzyjnych, zwłaszcza jako przewodniczących.

Uwarunkowania polityczne

Według Piotra Tośka wyzwania polityczne to posiadanie umiejętności oddziaływania na system wspólnot, czyli gotowość na reagowanie w trakcie danych procesów decyzyjnych. Wymienia on również wewnątrzpaństwowe wyzwania polityczne takie jak: utrzymanie stabilności systemu politycznego, udział w kształtowaniu celów i środków polityki europejskiej państwa, utrzymanie jakości debaty publicznej dotyczącej tej polityki, umiejętność dokonania prawidłowej oceny prezydencji wraz z wyciągnięciem wniosków na przyszłość.

Uwarunkowania administracyjne

Do wyzwań administracyjnych należy wprowadzenie długookresowych zmian systemowych, które jak najlepiej wesprą prezydencję zapewniając efektywność działania aparatu państwowego. Ponadto administracja państwowa musi się zmierzyć z wyzwaniem wspólnej konceptualizacji polityki wewnętrznej i unijnej (w tym koniecznością współpracy przedstawicielstw administracji rządowej w ramach tria), podziałem zadań na trzy państwa, odpowiednim zarządzaniem zasobami ludzkimi (np. wypracowaniem relacji między przedstawicielami organów decyzyjnych UE a przedstawicielami administracji państwowej).

Uwarunkowania społeczne

Państwo musi być gotowe na informowanie obywateli o przebiegu prezydencji na bieżąco. Komunikacja i wymiana informacji odgrywają ważną rolę – obywatele powinni mieć dostęp do wiadomości, dzięki którym zwiększy się ich świadomość na temat roli państw w Unii Europejskiej, jednak aby to osiągnąć konieczne jest wypracowanie instrumentów współpracy z sektorem pozarządowym. Do społecznej sfery wyzwań dla aparatu administracji należą również: zapewnienie zainteresowania i działalności mediów, czy utrzymanie stałego kontaktu NGOsów z przedstawicielami administracji państwowej w celu płynnej wymiany informacji.

Case study - Luksemburg 2015. Unia dla obywateli

Od lipca 2015 roku prezydencję w Radzie Unii Europejskiej sprawowało, już po raz 12., jedyne księstwo na świecie – Wielkie Księstwo Luksemburga. Głową państwa jest Wielki Książę Henryk, a szefem rządu premier – Xavier Bettel (od grudnia 2013 roku, kiedy przejął funkcję po, byłym już Przewodniczącym Komisji Europejskiej, Jeanie-Claudzie Junckerze). Luksemburg jest monarchią konstytucyjną i państwem demokratycznym. Według konstytucji wielki książę desygnuje premiera, który tworzy rząd odpowiedzialny przed jednoizbowym parlamentem (zwanym Chambre des députés, czyli Izbą Deputowanych, czy też nieoficjalnie: Krautmaart). W 2015 roku ministrem spraw zagranicznych był Jean Asselborn (który pełni tę funkcję od 2004 roku do dziś).

Od 2013 roku jednym z priorytetów rządu była promocja Luksemburga, dlatego też już samo logo prezydencji i współistniejąca z nim panorama mają charakter nastawiony na promocję Wielkiego Księstwa. Logo oficjalnie zaprezentowano w trzech językach: międzynarodowym angielskim oraz dwóch językach Luksemburga: francuskim i niemieckim. Kolory loga związane są z kolorami flagi państwowej – stąd czerwień, biel i błękit. Najbardziej widoczny jest sam napis Luxembourg, informacja o prezydencji jest zapisana z boku, kolorem niekojarzonym z Wielkim Księstwem. Kompozycję wizualną uzupełnia wspomniana już panorama zaprezentowana jako dopełnienie zamysłu graficznego, prezentuje ona panoramę stolicy, czyli miasta Luksemburg, które było partnerem prezydencji. Innymi partnerami byli: BMW, Petro Center, Ville de Luxembourg, Luxembourg City Tourist Office, MUDAM Luxembourg, Post Luxembourg, Luxair. W związku ze współpracą z pocztą luksemburską z okazji prezydencji wypuszczono specjalną serię znaczków na tę okoliczność.

W 2015 roku UE stanęła przed wieloma wyzwaniami i kryzysami. To właśnie w ich trakcie prezydencję pełnił Luksemburg. Przede wszystkim początek roku to zamach terrorystyczny w Paryżu na redakcję czasopisma satyrycznego „Charlie Hebdo”. Drugim poważnym wyzwaniem był kryzys migracyjny, który wybuchł latem 2015 roku, miał też bezpośrednio wpływ na kryzys w Grecji, już wcześniej eskalujący przez problemy finansowe. Również w Wielkiej Brytanii rozpoczęły się dyskusje na temat możliwości opuszczenia przez Zjednoczone Królestwo Unii Europejskiej. Wybory 7 maja na wyspach wygrała Partia Konserwatywna, która od tego czasu dążyła do referendum, a następnie do Brexitu. Innymi pomniejszymi problemami w tamtym czasie były m.in.: katastrofa Germanwings 9525, morderstwo Borysa Niemcowa, czy afera korupcyjna w FIFA. Ponadto w planach była również konferencja klimatyczna w Paryżu.

Luksemburscy posłowie wyrazili swoje zdanie na temat wyzwań, które postawiła przed ich państwem prezydencja. Frank Engel podkreślił, jak trudne zadania stanęły wówczas przed Luksemburgiem: „Rzadko, o ile kiedykolwiek w przeszłości, prezydencja Luksemburga miała przed sobą tak wiele tak poważnych wyzwań – kryzys migracyjny, kulminacja kryzysu w Grecji, Wielka Brytania, która wciąż chce Europy, która nie istnieje i grozi wyjściem z Europy, którą znamy. Jak gdyby tego było mało, europejskiej gospodarce brakuje inwestycji, dynamiki i wzrostu”. Również Mady Delvaux podkreśliła, jak ważnym problemem jest migracja: „Migracja będzie z pewnością jednym z głównych wyzwań dla prezydencji Luksemburga. Nasze granice zewnętrzne są otwarte, ale musimy pójść dalej i sformułować wspólną polityką azylową i migracyjną”. Georges Bach, jako członek Komisji Transportu i Turystyki, chciał skupić się właśnie na tym sektorze, ponadto planował zająć się sprawami socjalnymi, szczególnie zatrudnieniu młodych i kobiet oraz bezrobociu. Z innej strony wypowiadała się Viviane Reding, która zauważyła, że tylko współpraca w obrębie państw członkowskich może zapewnić sukces UE i prezydencji Luksemburga.

Hasłem prezydencji było: A Union for the citizens, co oznaczało, że Luksemburg chciał się skupić na społecznym wymiarze Unii. Wskazywało na to również podejście przyjęte przez Luksemburg, czyli trzy wyznaczniki prezydencji: słuchanie obywateli, wspieranie firm oraz współpraca z partnerami i instytucjami, które mogłyby wzmocnić UE i europejski rynek. Określono także siedem filarów priorytetów prezydencji, były to: wspieranie inwestycji, mające zapewnić wzrost gospodarczy i wzrost zatrudnienia, pogłębianie wymiaru społecznego UE, zarządzanie migracją, pamięć o wartościach: wolności, sprawiedliwości i bezpieczeństwie, jednolity rynek – skupienie się na wymiarze cyfrowym, wzmocnienie konkurencyjności europejskiej na rynku globalnym, promowanie zrównoważonego rozwoju oraz wzmocnienie obecności UE na arenie międzynarodowej.

Przykładowe osiągnięcia prezydencji - wspieranie inwestycji mające zapewnić wzrost gospodarczy i zatrudnienia

Wprowadzenie tego punktu było możliwe dzięki Investment Plan for Europe. Zaraz na początku prezydencji Luksemburga wdrożony został Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFSI), czego skutkiem było skupienie się na ułatwieniu w regulacjach i znoszeniu barier w sferze inwestycji.

Pierwszym znaczącym osiągnięciem luksemburskiej prezydencji było przyjęcie przez Radę do Spraw Gospodarczych i Finansowych wniosków do planu działania Komisji Europejskiej w kwestii Unii rynków kapitałowych. Zainicjowano Sprawdzian konkurencyjności, który miał służyć zwiększeniu wpływu Rady ds. Konkurencyjności na kontrolowanie obszaru real economy i podejmowaniu działań przez ten organ w uzasadnionych przypadkach. Prezydencja Luksemburga to także nacisk na badania i rozwój, w tym dalszy rozwój Europejskiej Przestrzeni Badawczej (ERA), promowanie kultury integralności naukowej i równości płci. W dziedzinie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej przyjęto wnioski w zakresie uproszczenia europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, 25 lat Europejskiej Współpracy Terytorialnej (Interreg) oraz działalności europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na rzecz niskoemisyjnej gospodarki. We wrześniu w Luksemburgu odbyła się Interreg Conference. Okazją do rozmów na temat gospodarki niskoemisyjnej była Conference of the Parties (COP21). Luksemburg prowadził również negocjacje unijnego budżetu na 2016 rok, które zakończyły się porozumieniem w listopadzie.

Pogłębianie wymiaru społecznego Unii Europejskiej

Jeśli chodzi o zatrudnienie, to luksemburska prezydencja stworzyła inicjatywę wzmacniającą zatrudnianie osób młodych w strefie Maghrebu. W październiku wdrożono nowe wytyczne dotyczące polityk zatrudnienia. Osiągnięto również porozumienie w sprawie stworzenia europejskiej platformy przeciwko niezarejestrowanemu zatrudnieniu. W zakresie zasady niedyskryminacji Luksemburg zabiegał o równe traktowanie bez względu na wyznanie, niepełnosprawność, wiek czy orientację seksualną. W obrębie sportu Luksemburg promował szczególnie aktywność fizyczną wśród dzieci; udało się także zorganizować kilka konferencji międzynarodowych na temat czynności ruchowych.

Zarządzanie migracją, pamiętanie o wartościach wolności, sprawiedliwości i bezpieczeństwa

Kluczowym kontekstem luksemburskiej prezydencji był kryzys migracyjny. W związku z nim przyjęta została European Agenda on Migration. Postanowiono także o relokacji 160 tys. ludzi oraz o przesiedleniu ponad 22 tys. Uruchomiono dodatkowe środki pomocowe o wartości 455,7 mln euro, które przeznaczone zostały na działalność Frontexu, Europejskiego Urzędu w dziedzinie Azylu i Europolu.

Na Szczycie w Valletcie kontynuowano dialog UE-Afryka na temat migracji. Z kolei 29 października odbył się szczyt UE-Turcja, gdzie udało się przyjąć wspólny plan działania. W czasie luksemburskiej prezydencji wprowadzono także niezbędne środki zapobiegające terroryzmowi, takie jak przeciwdziałanie handlowi bronią czy poprawa wymiany informacji poprzez specjalne bazy danych. Po listopadowych atakach w Paryżu prezydencja luksemburska przewodniczyła nadzwyczajnemu spotkaniu Rady ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych, na którym podkreślono konieczność wprowadzenia kontroli nad danymi o przelocie pasażera (European passenger record, PNR).

Jednolity rynek - skupienie się na wymiarze cyfrowym

Luksemburg był organizatorem kolejnej edycji European Data Forum, którego głównym tematem były wyzwania związane z Big Data. W ramach Strategii jednolitego rynku cyfrowego dla Europy prezydencja luksemburska zainicjowała prace nad Strategią jednolitego rynku, której głównymi założeniami były: podejście regulacyjne w stosunku do obciążeń administracyjnych dotyczących przedsiębiorstw i ułatwienie konsumentom dostępu do rynku.

Prezydencja rozpoczęła rozmowy z Parlamentem Europejskim na temat dyrektywy w sprawie ochrony niejawnego know-how i niejawnych informacji handlowych. Wstępne porozumienie w tej kwestii osiągnięto w grudniu. Do przodu posunęły się również rozmowy w sprawie systemu jednolitego patentu europejskiego, którego głównym założeniem jest tańsza ochrona patentowa.

W sektorze energetycznym Wielkie Księstwo promowało zwłaszcza technologie bazujące na nowych źródłach energii, a także odnawialne źródła energii, efektywność energetyczną oraz inteligentne i elastyczne technologie.

Wzmocnienie europejskiej konkurencyjności na rynku globalnym

Prezydencja luksemburska działała także w obszarze zarządzania gospodarczego, którego centralnym punktem był Five Presidents’ Report on Completing the Economic and Monetary Union (EMU). W sferze polityki handlowej UE prezydencja wspierała zakończenie negocjacji między UE a Wietnamem, a także rozpoczęcie negocjacji z Tunezją. Z kolei w zakresie negocjacji Transatlantyckiego Partnerstwa w dziedzinie Handlu i Inwestycji (TTIP) skupiła się ona na mechanizmie rozstrzygania sporów na linii inwestor-państwo (ISDS). Ponadto w tym czasie udało się zakończyć rozmowy trójstronne w sprawie środków handlowych dla Bałkanów Zachodnich, a zapoczątkowano rozmowy trójstronne w sprawie przyjęcia prawa zakazującego tortur.

Promowanie zrównoważonego rozwoju

W sektorze zrównoważonego rozwoju skupiono się na gospodarce o obiegu zamkniętym, a także na finansowaniu przejścia do tego modelu gospodarczego. Ministrowie środowiska państw unijnych przyjęli założenia co do stanowiska UE w obszarze Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (UNFCCC). Na prezydencji luksemburskiej spoczywała także odpowiedzialność za negocjowanie umowy paryskiego szczytu klimatycznego i koordynacja stanowiska UE na konferencji COP-12 w Ankarze. Prezydencja zaskutkowała również sprawozdaniem na temat Unijnej strategii na rzecz bioróżnorodności. Luksemburga starał się o uproszczenie reguł Wspólnej Polityki Rolnej oraz dbał o monitorowanie rynków rolnych. Udało się wynegocjować school milk and school fruit and vegetables scheme.

Wzmocnienie obecności UE na arenie międzynarodowej

Luksemburg brał udział w pracach Focal Point Group na rzecz nowej EU Global Strategy for Foreign and Security Policy. Wielkie Księstwo pracowało także na rzecz rozszerzenia UE o nowe państwa i w tym celu wystosowało zaproszenia na osiem nieformalnych spotkań wysokiego szczebla, które miały dać państwom kandydującym wgląd w prace Rady UE. W szczególności skupiono się na rozpoczęciu rozmów z Serbią oraz ich kontynuowaniu z Turcją i Czarnogórą. Zabiegano również o dalszą integrację Macedonii i Albanii ze wspólnotą.

Podsumowanie i wnioski

Przedstawiony przykład pokazuje, jak jako z państw członkowskich poradziło sobie z prezydencją w konkretnych warunkach i przy wykorzystaniu własnego aparatu państwowego. Prezydencja Luksemburga miała bardzo trudne założone cele, które skupiały się przede wszystkim na bieżących problemach, również tych długofalowych, m.in. temat środowiska i rynku cyfrowego. Niewątpliwie najtrudniejszym kryzysem okazał się kryzys migracyjny, który wymusił na Luksemburgu aktywność w tym zakresie. Wielkie Księstwo deklarowało podejście do tej sprawy w sposób humanitarny i sprawiedliwy. Luksemburg musiał stawić czoło również terroryzmowi. Wypracowano działania, które miały ograniczyć m.in. możliwość przemieszczania się terrorystów drogą powietrzną. Mimo że opinia publiczna uznawała, że UE nie potrafi sobie poradzić z kryzysem, atakami, to jednak nie można zarzucić Luksemburgowi szybkich działań i wypracowania wielu konsensusów właśnie w tych nagłych wypadkach. Prezydencja w tak trudnym okresie niewątpliwie stanowiła ogromne wyzwanie dla administracji tak niewielkiego państwa, jakim jest Luksemburg.

Jak zauważa Nowak-Far w przypadku prezydencji zawsze mogą pojawić się wydarzenia, sytuacje, których nie da się zaplanować (chociażby przykład zamachów terrorystycznych czy obecnej pandemii COVID-19). W takim wypadku liczą się umiejętności podejmowania działań ad hoc i zdolności przywódcze, organizacyjne i wypracowane metody zarządzania kryzysowego.

Nowak-Far wskazuje, że prezydencja jest podobna do innych przedsięwzięć, które wymagają podobnego zakresu planowania i zarządzania, ale jest też specyficzna z kilku względów. Po pierwsze nie można jej zaplanować w krótkim czasie, dlatego państwa, znające z dużym wyprzedzeniem datę swojej prezydencji, mogą lepiej zaplanować i zorganizować swe działania. Po drugie podkreślana jest także istota planowania, przede wszystkim kontekstowego i konsultacyjnego, co zakłada konsultacje nie tylko z partnerami prezydencji, lecz także z instytucjami UE czy po prostu – innymi państwami członkowskimi. I po trzecie: w przypadku prezydencji nie można zastosować narzędzi kontroli następczej, ponieważ to nie daje szybkich efektów i uniemożliwia reakcje jeszcze w trakcie prezydencji.

Niemniej, jak zauważa Tosiek, prezydencja i jej siła są zazwyczaj przeceniane – zwłaszcza po wejściu w życie traktatu z Lizbony. Przedstawiciele państwa sprawującego prezydencję, owszem, mają wpływ na jej główne postulaty, ale na ostateczny kształt decyzji – już nie. Kiedy więc można mówić o sukcesie prezydencji? Zdaje się, że najważniejszy punkt, to oczywiście zrealizowanie założonych planów, celów, a ponadto sprawne koordynowanie prezydencji. Ważna jest też umiejętność szybkiego reagowania na pojawiające się problemy i dochodzenia do konsensusu oraz finalnie – umiejętność reagowania na sytuacje kryzysowe, nagłe. Państwo, które poradzi sobie z tymi zadaniami wyjdzie po prezydencji jako wzmocnione, docenione jako gracz nie tylko europejski, lecz także międzynarodowy, jego wizerunek polepszy się, zyska dodatkową promocję (co może m.in. skutkować rozwojem turystyki, gospodarki, wejściem do grona państw decyzyjnych w różnych organizacjach międzynarodowych). Dzięki prezydencji państwo ma więc okazję nie tylko do promocji działań wspólnotowych, lecz także rynku krajowego czy własnych wartości.

Autorki: Klaudia Durma, Marta Dziedzicka, Anna Miłow - Lewandowska